随着国有建设用地有偿有期限出让制度的建立，土地市场成为我国市场经济重要组成部分，土地二级市场也逐步成为土地交易的重要客体。在我国，土地一级市场是指土地使用权出让的市场，即国家通过其指定的政府部门将城镇国有土地或将农村集体土地征收为国有土地后通过招标、拍卖、挂牌或协议方式出让土地使用权形成的市场，是由国家垄断的场。土地二级市场，是土地使用权人取得土地使用公后经过一定的开发建设，把土地使用权在市场上的交易活动，包括土地使用权的转让、出租、抵押等。随着土地二级市场的不断活跃，如何规范完善土地二级市场秩序，如何加强管理土地二级市场成为了土地管理的新课题。
一、阿盟土地二级市场现状
为全面掌握我盟土地二级市场的实际情况，梳理全盟土地二级市场中当前存在的突出问题，进一步规范全盟国有建设用地二级市场，近期bet365日博地址对阿左旗、阿右旗、额济纳旗建设用地的租赁、转让、抵押等情况进行了调查、统计、分析。为了能够通过数据真实反应全盟土地二级市场的情况，此次调查主要以2010年至今土地二级市场情况进行数据收集、统计、分析：
（一）土地转让情况
自2010至2015年5年间，全盟已登记的土地二级市场转让交易土地495宗，涉及使用权利面积为2785838.55㎡。其中按照使用权类型分，划拨用地343宗面积为2573725.22㎡，出让用地152宗面积为212113.33㎡；按照用途分：住宅用地410宗面积为140624.29㎡、商服用地71宗面积为180296.25㎡、工业用地5宗39756.93㎡、其他用地9宗面积为2425161.08㎡。
（二）土地抵押情况
已登记抵押他项权利的土地使用权利1078件、土地使用权面积为6876603㎡、抵押金额390927.58万元。按照抵押状态分：正履行抵押权利的723件，土地使用权面积为3119332㎡，抵押金额167548.26万元。已注销抵押权利的355件，土地使用权面积为3757272㎡，偿还债务金额223379.32万元；按照土地用途分：商服用地773件，土地使用权面积1833590.15㎡，抵押金额276971.86万元（其中：正在履行抵押权利512件，土地使用权面积795118.57㎡，抵押金额135937.11万元；已注销抵押权利261件，土地使用权面积1038471.58㎡，偿还债务金额141034.75万元）；住宅用地254件，土地使用权面积455828.22㎡，抵押金额69647.18万元（其中：正在履行抵押权利181件，土地使用权面积213441.05㎡，抵押金额4870.55万元；已注销抵押权利73件，土地使用权面积242387.17㎡，偿还债务金额64776.63万元）；工业及其他用地53件，土地使用权面积4587184.72㎡，抵押金额37293.15万元（其中：正在履行抵押权利32件，土地使用权面积2110771.94㎡，抵押金额19725.21万元；已注销抵押权利21件，土地使用权面积2476412.78㎡，偿还债务金额17567.94万元）
（三）土地租赁情况
目前，土地出租双方自行签定租赁合同后，不办理登记备案即可实现合同约定，出租人可以获得租金，承租人可以使用土地，全盟普遍存在不在相关部门办理租赁或备案手续，因此无法统计出具体土地出租事情情况。
根据上述数据统计分析，全盟土地二级市场交易量呈上升趋势，二级市场日趋活跃，土地转让案例以每年20%的速度增长，土地抵押案例以50%的速度增长，土地租赁市场由于无法获悉详实数据暂时无法确定增长素速度，但可根据临街商业门店增加速度表现出土地租赁市场比较活跃。尤其在当前的经济体制下，随着金融市场的不断发展，土地已越来越离不开二级市场，通过土地抵押融资是实现土地价值及再生产再创造的最有效途径，因此土地二级市场是土地管理部门、土地使用权人、资金借贷相关人面对面的平台和载体，土地管理部门可以在土地交易过程中对土地用途、规划条件、现状等情况都可以有全面的了解和掌握，对突破出让合同约定使用土地、超容积率建设、闲置土地等情况可以及时发现并可以协助相关部门按相关规定进行处理，在监督合理利用、开发土地资源方面具有不可替代的作用。加强土地二级市场管理，健全建立相应的法律法规土地管理部门责无旁贷。
二、加强土地二级市场监管的重要性
通过对土地二级市场调研分析，土地管理已进入一个新的时期，长期以来各地区重点监管了土地一级市场，疏忽土地二级市场的监督管理，缺乏相应管理体制，随着土地二级市场日趋活跃，从优化土地资源配置的角度出发，培育、发展、完善土地二级市场，充分合理使用土地，具有重大意义。
（二）优化配置土地资源
规范和管理国有建设用地二级市场对优化生产要素起着十分重要的作用。土地使用权的转让，直接关系到能否盘活土地、充分利用土地。无论是工业用地的“腾笼换鸟”，还是开发用地过程中因原土地使用权人因开发能力、经济状况等将土地转让到更专业、有实力，有能力、能够打造更好产品的公司手上，都符合集约、节约用地的要求。土地使用权抵押，对企业获得资金满足生产经营需要及扩大再生产具有直接现实意义，是土地作为生产资料的重要体现，充分反映了市场经济中土地的资产化、价值化。土地出租是土地作用者充分利用土地资源，将富余土地出租给他人，以实现土地使用价值最大化，符合土地节约、集约利用的总要求。
（二）规范使用土地
土地二级市场掌握全面的使用土地信息，土地开发建设状况、土地实际使用情况、租赁情况等大量第一手信息无疑是依法管理土地的重要基础。通过土地二级市场的管理，对督促按出让合同约定开发、利用土地具有十分明显的作用，在交易过程中，对突破出让合同约定使用土地、超容积率建设、闲置土地、改变用途等情况可以及时发现并移交相关部门查处，在很大程度上强化了用地单位依法依规使用土地的意识。
（三）提高土地金融市场质量
土地抵押市场是反应土地资产价值最直接的平台，资金运作进入土地市场交易便形成了土地金融市场。当前，我国通过提高存款准备金率和加息等措施，不断收紧资金流动规模，企业资金来源趋紧，信托资金、小额贷款公司、个人资金活跃在借贷市场上，有些甚至是违反国家法律的违法拆借。理顺金融市场，大力开发投资渠道，规范资金信贷市场，积极开展土地抵押、土地债券等土地金融形式，可以让更多资金合法进入融资市场，让土地市场形成规范、兴旺的资本流通渠道。
（四）有利于财政收入增长
转让国有土地使用权、地上建筑物及其附着物，国家按规定收取营业税、土地增值税以及契税等相关税费，符合市场经济法则。随着我国市场经济的快速发展、城市化水平的不断提高，土地使用权交易越来越频繁，政府的土地税收也水涨船高，土地税收为地方政府在地方基础建设等支出上做出的贡献越来越大。因此，培育和完善健康的国有建设用地二级市场，对国民经济稳定可持续发展具有重要的作用。
三、存在的问题和原因分析
目前各地土地二级市场总体活力强劲，对盘活土地资产具有不可估量的作用，土地使用权转让、租赁、抵押等交易频繁，但仍然存在一些问题需要不断完善和规范，有些是法律、法规和政策滞后带来的，有些是市场本身发育不够完善产生的。
（一）存在问题
1、缺乏公共的交易平台。土地一级市场由政府主导，已建立了规范的交易平台，交易信息、竞价方式、交易环境均是公开的，取得土地使用权价格也是相对合理的，有效保障了国有资产不流失。而土地二级市场没有一个能够提供交易的公共平台，交易信息、交易价格均不公开，在某种程度上会造成国有资产流失，严重时还会扰乱土地一级市场，导致土地市场产生不稳定因素。还有一些土地使用权人通过多种隐蔽形式不办理土地转让手续，而实际土地使用人已发生转移。一些用地单位为规避交易税费或者突破政策法律限制，或为了降低交易成本，有意钻法律、法规的空子，把本应办理转让手续的交易隐形化，以达到土地开发易主的目的。
2、抵押机制不健全。一是评估机构的管理不规范。评估市场竞争过于激烈，导致评估机构为了争市场而违背市场规律，一味按相对人要求出具评估报告，地价往往是根据相对人的要求评估，价格缺乏统一标准。二是地上建筑物和土地的关系，相关法律法规的规定不明确。地上建筑物所占范围的土地界定模糊，业内没有统一的标准。三是担保公司等非金融机构贷款资格的问题影响土地抵押主体资格的认定。四是尚未建立和形成农村集体土地流转机制，没有建立农村建设用地抵押市场。农村集体土地经营权长期因地价不显化，流转受限制得不到价值认可，农民融资没有可供担保的资产，极大限制了农村经济扩大再生产的规模。
3、未形成规范的租赁管理体制。土地出租行为未进入有形市场登记备案，多数土地出租行为是双方自行签定租赁合同后，不办理登记备案即可实现合同目的，出租人可以获得租金，承租人可以使用土地；即使是生产经营，只要提供双方的租赁合同，无需办理相关备案登记手续即同样可办理工商营业执照或其他手续。但是由于用地者对土地相关法律法规缺乏相应的专业知识，未经土地管理部门办理相关手续很可能存在各种漏洞，一旦出现矛盾纠纷处理起来非常困难，司法实践中经常出现租赁期间土地使用权遭遇查封甚至拍卖，租赁权难以认定等情况，给租赁双方造成损失的情况。
（二）原因分析
1、土地转让和出租隐形交易问题突出的原因一是制度的不健全，二是交易成本的过高。在制度上没有显化依法交易对交易各相关人的法律利益及隐形交易后果的明示，逃避正常的交易手续对交易相关人具有现实的经济利益，管理机关缺乏对交易相关人违法违规交易的惩罚依据及措施。
2、土地二级市场管理体制不规范的主要原因一是管理模式落后。目前的管理模式是依靠土地使用权人主动上门办理，没有相应的约束机制和管理机制，更缺乏联动和相互协调的机制，管理覆盖面窄，既滞后又被动，力量不足、力度不够，不能满足经济发展又好又快的要求。二是规章制度不健全。我国仅在“国土资发〔2000〕11号”《关于建立土地有形市场，促进土地使用权规范交易的通知》文件中要求土地二级市场交易纳入有形市场交易，但没有明确交易的法律地位及作用，缺乏有效地法律制度保证，土地二级市场在土地交易中起什么作用，备案的交易合同在法律有什么地位，备案的交易合同如果发生问题由谁承担责任等等，责、权、利不明，使土地二级市场建设落后于经济发展要求。
四、规范、完善二级市场的对策
长期以来，各方面对土地一级市场的过分关注，导致土地二级市场建设相对显得较为滞后，尽管法律、法规和政策对土地二级市场作了一定的规范，但总体上还是比较笼统，缺乏具体性及可操作性，因此，亟需进一步规范土地二级市场管里和建立统一完善的土地二级市场运行体系。
1、尽快建立国家层面的土地二级市场规则，统一交易标准，明确交易范围，规范交易制度，细化交易规则。应尽快建立工商、税务、国土、住房等部门的联动机制，联合出台或推动上级主管部门出台规范性文件，理顺政策、法律关系，建立统一的土地市场交易规则，堵塞隐形转让空间，促进土地二级市场运行体系建设，在体制上保证所有交易进入有形市场。
2、明确土地二级市场法律地位，完善备案登记制度。应从制度上明确土地二级市场的管理地位、法律地位、服务要求，使土地二级市场“名正言顺”地管理、“名副其实”地服务，让土地二级市场跟上市场经济发展节奏，为经济社会可持续发展提供强有力的支持。
3、加强土地二级市场管理土地的能力。土地二级市场是土地批后交易最活跃的场所，市场经济的发展使除了划拨的公益性土地使用权除外的几乎所有土地都离不开土地二级市场。应加大土地二级市场管理，提升二级市场管理地位，加强管理联动机制，对依法管好土地具有不可替代的作用，对进一步推动管好土地、用好土地意义既现实又深远。
4、加快农村集体土地市场建设。应建立农村集体土地所有权与使用权分离制度，使农村集体土地所有权与国有土地所有权一样，集体经济和农民享有所有权收益，在所有权不流转的基础上，建立农村集体土地使用权的市场流转制度，让农村集体土地充分融入市场经济，建立农村集体土地交易管理平台，促进集体建设用地和农用地流转走上法制化、规范化轨道，真正实现农村集体土地与国有土地“同地、同权、同价”，为农村经济再次走上快速发展轨道提供平等交易机会。
